Pourrait un nouveau mécanisme destiné à aider les pays à opérer la transition vers un monde plus propre, plus sûr et plus juste figurer parmi les principales exigences du sommet climat COP31 qui se tiendra en Türkiye ce mois de novembre ? Les groupes de la société civile – qui ont joué un rôle clé dans l’obtention de l’accord de l’an dernier au Brésil pour mettre en place un mécanisme – souhaitent le voir se concrétiser à Antalya et prendre forme d’ici 2027.
Le concept de « transition juste » a gagné en élan et bénéficie d’un soutien répandu ces dernières années. Il reconnaît que les pays ont des niveaux de responsabilité différents en matière d’émissions réchauffant la planète et disposent de ressources inégales pour s’adapter aux effets du réchauffement climatique et s’éloigner des combustibles fossiles.
En juillet, le Secrétaire général des Nations unies António Guterres a déclaré, lors du Forum politique de haut niveau à New York : « Nous devons soutenir les pays, les communautés et les travailleurs qui dépendent des énergies fossiles tout au long de la transition. » Bien que peu de personnes remettent en question ce besoin, les gouvernements présents dans les négociations climat de l’ONU travaillent encore à trouver comment y répondre par des actions concrètes.
Alors que les discussions doivent aboutir à une décision rendant le mécanisme une réalité lors du COP31, les observateurs veulent s’assurer que le nouveau mécanisme aille bien au-delà d’un simple lieu de discussions.
Voici ce qui est en jeu dans les négociations autour de la transition juste avant et pendant le COP31 :
Qu’a-t-on convenu jusqu’à présent sur le mécanisme ?
Lors des négociations climatiques de mi‑année à Bonn, la transition juste a été l’un des rares sujets clés sur lesquels les gouvernements sont parvenus à un consensus, y compris sur la manière d’évaluer les progrès du Programme de travail sur la transition juste (JTWP) – un processus qui a conduit à un accord sur un mécanisme l’an dernier lors du COP30 à Belém, au Brésil.
Lancé en 2022 et démarré un an plus tard, le JTWP vise à discuter de la manière d’opérer une transition économique et sociale verte qui soit équitable, à l’échelle mondiale comme locale. Son mécanisme d’accompagnement aura pour mission de renforcer la coopération internationale, le soutien technique, le renforcement des capacités et le partage des connaissances afin de permettre aux sociétés de devenir peu émettrices en carbone et résilientes au climat sans nuire aux populations et en partageant les bénéfices.
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Anabella Rosemberg, conseillère principale sur la transition juste au Climate Action Network (CAN) International, a déclaré à Climate Home News que le résultat le plus important à Bonn fut un document informel exposant diverses options pour établir le nouveau mécanisme.
Cependant, cela laisse encore beaucoup à régler et les discussions préliminaires à Bonn n’étaient pas suffisantes en elles seules pour assurer la mise en œuvre opérationnelle du mécanisme lors du COP31, comme prévu.
« Dans les mois qui précèdent le COP31, cette question devrait être une priorité pour les présidences du COP31 – à la fois la Turquie et l’Australie », a déclaré Camila Mercure, coordinatrice des politiques climatiques à la Environment and Natural Resources Foundation (FARN), une ONG argentine, ajoutant que cela aiderait à assurer davantage d’espace pour le débat avant et pendant le sommet annuel.
Jusqu’à présent, un atelier informel réunissant gouvernements et ONG pour échanger des points de vue sur le JTWP et le mécanisme, et pour faire avancer les choses, est organisé du 30 septembre au 2 octobre à Sydney.
Comment l’examen du Programme de travail sur la transition juste affectera-t-il le mécanisme ?
L’un des objectifs du COP31 est d’examiner l’efficacité et l’efficience du JTWP jusqu’à présent et de décider s’il faut le poursuivre et comment le faire.
Pour Laura Restrepo Alameda, responsable de plaidoyer au Climate Action Network Latin America (CANLA), le principal aspect positif est qu’il inclura une cartographie des instruments, des initiatives et des processus pertinents pour les transitions justes dans le cadre de la CCNUCC, de l’Accord de Paris et d’autres entités des Nations unies. « C’est une ressource qui nous permettra d’évaluer la complémentarité et la cohérence des divers instruments disponibles pour soutenir la mise en œuvre d’un mécanisme [de transition juste] », a-t-elle confié à Climate Home News.
Tout le monde ne souhaite pas que l’examen du JTWP et le travail de lancement d’un mécanisme alimentent l’un et l’autre. La Russie, des pays arabes et un groupe de grandes nations émergentes ont fait pression pour qu’ils restent séparés — ce qu’ils estiment faciliterait la limitation de la portée du mécanisme — tandis que le Groupe africain a défendu un travail commun entre les deux processus.
Selon Anthony Dane de Southern Transitions, un « think and do-tank » basé en Afrique du Sud, les gouvernements ont également des préoccupations variées concernant l’exercice de cartographie, qui est mené par le secrétariat des changements climatiques de l’ONU.
Il a noté lors d’un récent webinaire que certains veulent l’utiliser comme base pour soutenir l’idée qu’un grand nombre d’actions liées à la transition juste sont déjà en cours et que le nouveau mécanisme n’a pas besoin d’offrir beaucoup plus, alors que d’autres se préparent à soutenir le contraire, mettant en lumière un manque de coopération et de soutien internationaux.
Comment Belém a lancé le mécanisme de transition juste
Pour Dane, l’exercice de cartographie soulève aussi la question plus large de la définition du champ d’application de la « transition juste » dans les négociations climatiques de l’ONU.
Pour l’instant, les pays plus riches ont favorisé une vision plus étroite axée sur la suppression progressive des combustibles fossiles, tandis que les pays en développement ont défendu une approche plus large « l’ensemble de l’économie et de la société » qui englobe des questions comme l’industrialisation verte et le développement durable.
La Russie et certains autres États fortement pollueurs ne veulent pas que le JTWP ou son mécanisme deviennent un outil imposant de nouvelles restrictions commerciales vertes, tandis que l’Union européenne a rejeté les tentatives d’en faire un forum pour contester sa nouvelle taxe carbone sur les importations. Ces débats sont appelés à se prolonger.
À quoi servira le mécanisme et quand commencera-t-il ?
À Bonn, les pays ont discuté des caractéristiques de conception du mécanisme – c’est‑à‑dire les éléments, les structures de gouvernance, les cadres et les fonctions qu’il devrait comporter. Le résultat a été une note informelle préliminaire réunissant une gamme de points de vue et d’options possibles.
Alors que la plupart des groupes de négociation nationaux ont accueilli le document comme une base pour de nouveaux pourparlers, les pays arabes estiment qu’il ne reflète pas leurs priorités, et l’Arabie Saoudite a insisté sur le fait qu’il n’avait pas de statut officiel.
« Le mécanisme doit contribuer à la coopération internationale entre les pays, servir de guide, soutenir les pays afin qu’ils puissent élaborer des stratégies de transition juste et agir comme canal pour accéder au financement afin de mettre en œuvre des projets sur leurs territoires », a déclaré Mercure de FARN.
Mais précisément ce que le mécanisme doit couvrir, et ce qu’il ne doit pas couvrir, restent des sujets litigieux pour les gouvernements.
Une transition agricole juste prend racine au Brésil
Par exemple, le Like‑Minded Developing Countries – un bloc regroupant plus de 20 pays à revenus faibles et moyens, dont la Chine et l’Inde – et le Groupe arabe semblent désirez éviter que des objectifs, exigences ou conditions ne leur soient imposés en matière de transition à partir des combustibles fossiles (TAFF).
À l’inverse, certains pays d’Amérique latine et des petits États insulaires souhaiteraient voir le mécanisme utilisé comme un levier pour renforcer les engagements mondiaux déjà pris en 2023 concernant le TAFF et pour tripler les énergies renouvelables d’ici 2030.
Les pays développés, de leur côté, ne veulent pas que le mécanisme les charge de trop de responsabilités en matière de financement et d’autres formes de coopération.
Certains experts interrogés par Climate Home News ont par ailleurs appelé à ce que le mécanisme définisse des actions pour différents secteurs – pas uniquement l’énergie mais aussi des secteurs tels que l’agriculture et les industries lourdes.
Sandeep Pai, responsable principal des transitions énergétiques internationales à l’Université Duke, a estimé que le mécanisme devrait se concentrer sur au moins huit à dix secteurs émetteurs importants, en indiquant comment soutenir les travailleurs lors de la transition vers des méthodes de fonctionnement plus propres. Mais il a noté que « parler de secteurs a toujours été un enjeu lors des négociations ».
Un autre point important pour les groupes de la société civile est que la justice soit intégrée au processus visant à opérationnaliser ce qu’ils ont surnommé informellement le BAM (sigle de Belém Action Mechanism ou, plus récemment, Belém Antalya Mechanism).
« Le jalon clé entre maintenant et le COP31 doit être de définir une structure pour le BAM avec une gouvernance claire, une coordination et l’inclusion de la société civile », a déclaré Restrepo Alameda du CANLA. Le réseau, qui représente des centaines d’ONG, demande que les groupes susceptibles d’être fortement touchés par la transition, tels que les travailleurs et les peuples autochtones, aient une place à la table.
Étant donné l’échéance courte avant la décision d’opérationnaliser le mécanisme qui doit être adoptée au COP31, les experts estiment que toutes ces questions épineuses ne seront probablement pas résolues d’ici là et que des discussions supplémentaires pourraient être nécessaires pour affiner la forme et les fonctions de ce nouvel organisme.
Rosemberg du CAN a déclaré à Climate Home News qu’un « résultat ambitieux » au COP31 serait d’établir le mécanisme avec ses fonctions et modalités clés à Antalya, tout en mettant en place une commission transitoire pour accélérer les travaux techniques et garantir que le BAM soit pleinement opérationnel pour le COP32 en Éthiopie en 2027.
Qu’est-ce qui est nécessaire sur le terrain pour une transition juste ?
La nature descendante des décisions prises lors des COP ne reflète généralement pas les situations spécifiques des pays et des communautés sur le terrain – et cela est particulièrement vrai lorsqu’il s’agit de la transition juste.
Pai de Duke University a confronté l’exemple de l’Inde – où une grande partie de la transition portera sur le passage du charbon à d’autres sources d’énergie – à des pays qui consomment relativement peu de combustibles fossiles comme le Costa Rica et qui devront mettre en œuvre un ensemble de changements très différent.
Il a ajouté que chaque pays doit définir ce que signifie « transition juste » pour lui, en fonction de son contexte et de ses besoins : s’agit-il d’utiliser moins de pétrole et de gaz, de promouvoir l’acier vert et des bâtiments à faible émission, ou de transformer une autre activité à forte intensité carbonique ? L’étape suivante consiste à mettre en place des structures gouvernementales et des politiques pour planifier et conduire la transition.
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« Les déclarations globales et larges sur une [transition juste] mechanism sont un bon signal », a déclaré Pai. « Mais nous nous tromperions si nous pensions que parce que quelque chose est déclaré, cela sera mis en œuvre. »
En ce qui concerne la réduction de la dépendance au charbon, par exemple, Pai a souligné la difficulté d’arrêter les mines de charbon et de remplacer leur rôle dans les économies locales qui dépendent souvent fortement de cette industrie pour l’emploi et les revenus. Selon l’Agence internationale de l’énergie, 3,1 millions des 7,8 millions de personnes travaillant dans des activités liées au charbon en 2022 l’étaient dans l’extraction minière du charbon.
Pourquoi la finance est-elle l’éléphant dans la pièce ?
Le financement – et la recherche de davantage de ressources pour l’action climatique – a toujours été source de tension entre les pays développés et les pays en développement dans le processus climatique de l’ONU, revenant sans cesse dans les différents fils de négociation, que ce soit pour le nouvel objectif visant à tripler les ressources pour l’adaptation ou pour alimenter le fonds « pertes et dommages ».
Dans les couloirs de Bonn, les observateurs ont confié à Climate Home News que, pour la transition juste, les discussions sur le sujet ne portaient pas sur la mise en place d’un nouveau fonds dédié, mais plutôt sur la manière dont le mécanisme pourrait mieux connecter les ressources financières disponibles avec les initiatives de transition juste dans les pays.
La note informelle sur le nouveau mécanisme comprend la mobilisation et la facilitation de « financements basés sur des subventions et non obligataires » et la canalisation de financements par des partenariats Nord‑Sud et d’autres partenariats multilatéraux. Il n’est pas clair si le financement sera inclus dans la décision finale du COP31 sur le BAM. Rosemberg du CAN a suggéré qu’un groupe de travail sur la mobilisation de ressources pourrait être mis en place pour commencer à identifier des sources de financement.
Une analyse de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) montre que, durant la première année suivant des licenciements massifs, les travailleurs perdant leur emploi dans des industries à forte intensité énergétique – telles que l’alimentation électrique, la fabrication lourde et les transports – perdent en moyenne 58 % de leurs revenus, contre 52 % dans d’autres secteurs.
Pai a évoqué deux défis en matière de financement de la transition juste : de nombreuses grandes institutions financières hésitent à investir dans les pays à revenu faible et moyen en raison de leur profil de risque élevé ; et les pays en développement disposent souvent d’un vivier de projets exploitables insuffisant et mal préparé.
Les Partenariats pour une Transition Énergétique Juste (JETP), lancés plus tôt dans la décennie, visaient à surmonter ces obstacles. Ces initiatives soutenues par des donateurs, en dehors du processus climatique de l’ONU, ont mobilisé des milliards de dollars du secteur public et privé pour aider plusieurs économies émergentes, dont l’Afrique du Sud et l’Indonésie, à financer la transition vers une énergie propre de manière économiquement et socialement équitable.
Mais les JETP ont rencontré certaines difficultés, comme Jakarta renonçant à son plan de fermer une grande centrale au charbon plus tôt, ce qui était une pièce maîtresse de l’accord initial.
Le partenariat Just Energy Transition de l’Indonésie est un avertissement
Alors que les négociations de l’ONU sur le financement affichent des positions plus tranchées entre les pays développés et les pays en développement, alors que les gouvernements donateurs ont du mal à atteindre les objectifs existants, certains observateurs estiment que les discussions sur le financement de la transition juste sont peu susceptibles de produire des résultats rapides sous forme de fonds concrets de sitôt.
« Beaucoup de ceux qui réclament de l’argent ne savent pas ce qu’ils demandent, et ceux qui ont l’argent ne veulent pas le donner. On peut écrire un paragraphe sur le financement [dans les négociations], mais cette réalité fondamentale ne changera pas », a déclaré Pai.
