Andy Burnham, le nouveau Premier ministre du Royaume‑Uni, a suggéré de réduire le montant que le gouvernement britannique alloue sous forme de subventions destinées au financement climatique et de financer une partie de ce financement climatique par des prêts, estimation à l’appui selon laquelle cela permettrait d’économiser 400 millions de livres.

Le gouvernement prévoit d’utiliser ces économies pour financer un plafonnement des tarifs des bus au Royaume‑Uni, ce qui a déclenché des accusations du secteur du développement selon lesquelles la proposition de Burnham « envoie les pays du Sud Global sous le bus ». L’un des destinataires probables de ces nouveaux prêts serait la Tropical Forest Forever Facility (TFFF).

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La TFFF est une nouvelle initiative conçue pour verser des paiements à des pays qui protègent leurs forêts tropicales en levant des fonds auprès de gouvernements et d’investisseurs privés, en canalisant cet argent vers des actifs plus risqués et donc à rendement plus élevé, et en utilisant les rendements qu’elle génère pour financer la protection des forêts. Mais il y a un hic.

Le Royaume‑Uni s’est engagé à fournir environ 6 milliards de livres sterling en financement climatique financé par l’aide (ou l’aide publique au développement, APD) au cours des trois prochaines années. Si le passage des subventions à un prêt pour la TFFF réduit les dépenses publiques, il réduira probablement le montant qui compte comme APD également.

En d’autres termes, le gouvernement peut réaliser l’économie de 400 millions de livres, ou respecter son engagement de financement climatique financé par l’aide à hauteur de 6 milliards de livres, mais il ne peut probablement pas faire les deux. Le Royaume‑Uni ne peut pas avoir le beurre et l’argent du beurre.

Comment cela sera-t-il comptabilisé comme APD ?

La question de savoir si un prêt accordé à la TFFF comptera comme APD dépend de la Development Assistance Committee (DAC) de l’OCDE qui examine actuellement cette question.

Une lecture simple des règles de reporting actuelles du DAC suggère que la TFFF serait comptabilisée comme une organisation multilatérale : le bras d’investissement indépendant, le Tropical Forest Investment Fund, deviendrait en fin de compte une entité mondiale officielle (avec des gouvernements souverains nommant le conseil et en étant les seuls détenteurs de capitaux propres), qui regroupe des capitaux provenant des gouvernements donneurs. Cela signifierait que pour être comptabilisé comme APD, tout prêt à cet organisme devrait afficher un taux d’intérêt inférieur à 5 %.

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La note de concept actuelle suggère un rendement pour les capitaux donneurs équivalent aux coûts d’emprunt américains pour une durée similaire : actuellement environ 5,2 %, ce qui rendrait tout prêt de ce type inéligible. Le Royaume‑Uni pourrait choisir de pratiquer un taux inférieur, mais si le Royaume‑Uni prête à un taux inférieur à celui auquel il emprunte (au‑delà de 5 %), la différence s’ajoutera au déficit des années futures. Et la comptabilité APD n’est pas binaire : si le Royaume‑Uni applique juste en dessous de 5 %, seule une petite fraction du prêt serait comptabilisée.

Par ailleurs, le profil de risque de la TFFF n’est pas identique à celui d’un organisme multilatéral ordinaire, et il y a des spéculations selon lesquelles le DAC pourrait permettre des prêts à taux d’intérêt plus élevés à la TFFF pour les faire partiellement compter (en modifiant le « taux d’actualisation » utilisé pour mesurer le caractère concessionnel du prêt). La modélisation propre à la TFFF suggère que le risque pour le Royaume‑Uni de perdre de l’argent sur le prêt serait relativement faible : environ 1 % de probabilité d’une certaine dépréciation du capital dans le scénario le plus risqué. Mais certains analystes doutent de l’exactitude de ce modèle et estiment que le risque est bien plus élevé.

Est-ce que cela ferait réellement économiser de l’argent ?

Si le risque est réellement plus élevé, alors cela pourrait justifier d’inclure une plus grande partie de l’APD dans le prêt à la TFFF, mais cela remet aussi en cause les arguments selon lesquels cela créerait des économies pour le gouvernement. Les prêts ne comptent généralement pas pour le déficit parce qu’ils créent un actif. Mais cela ne fonctionne que si le prêt est censé être entièrement remboursé. S’il existe un risque material de perte, alors au moins une partie de l’opération comptera aussi pour le déficit.

Une possibilité est que le prêt soit « partitionné » en un actif financier (la part qui devrait être remboursée et qui ne compterait pas pour le déficit) et en un « transfert de capital » (la part qui ne devrait pas être remboursée). Plus le risque est élevé, plus cette seconde composante sera grande, et plus son impact sur le déficit sera important.

Ce serait le fonctionnement attendu de l’APD et des règles de comptabilité publique. L’APD mesure l’« effort du donneur », généralement considéré comme un impact budgétaire. Si cela compte comme APD, cela devrait avoir un effet sur le déficit. Et le traitement fiscal lui-même est régi par de nombreuses normes comptables internationales, dont l’un des buts clés est d’éviter que des manipulations politiques ne brouillent la façon dont les gouvernements dépensent leur argent. S’il coûte de l’argent, il devrait y avoir un impact sur le déficit même s’il s’agit d’un prêt. S’il n’en coûte pas, cela ne devrait pas compter comme APD (même s’il y a eu des exceptions dans le passé).

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Établir le financement sur la base des besoins, et non de la comptabilité

Nous savons encore trop peu de choses sur les détails pour être sûrs de la manière dont un prêt à la TFFF (ou une transaction plus exotique) serait comptabilisé soit comme APD, soit comme l’un des indicateurs clés de la dette et du déficit du Royaume‑Uni. Le paramètre clé pour chacun est le risque : un risque moindre augmente les chances que la transaction fasse économiser de l’argent, mais augmente aussi la probabilité que le gouvernement doive dépenser davantage d’APD ailleurs pour atteindre son objectif de financement climatique.

Si le Royaume‑Uni croit au modèle économique de la TFFF et souhaite préserver les forêts tropicales, alors il devrait investir. Mais cette décision ne doit pas être guidée par des astuces comptables optimistes. Le gouvernement ne peut pas espérer réduire la valeur réelle du financement climatique vers les pays partenaires en allouant moins sous forme de subventions, sans que cela n’impacte ses engagements à dépenser cet argent.