Benito Müller, Anju Sharma, Jen Allan, Matthias Roesti et Luis Gomez-Echeverri.
Chaque mois de novembre, des dizaines de milliers de personnes affluent vers la conférence annuelle sur le climat des Nations unies. Des présidents et premiers ministres, des négociateurs, des dirigeants d’entreprises, des militants, des journalistes, des célébrités et des lobbyistes convergent vers une même ville pour deux semaines frénétiques, convaincus qu’ils doivent être là.
Tous ceux qui ont un intérêt dans l’action climatique estiment qu’ils doivent être présents. Toute suggestion d’une conférence plus petite et plus ciblée est rapidement accueillie par des inquiétudes concernant l’exclusion. Mais il est temps de poser une question délicate : la peur de rater quelque chose (FOMO) est-elle devenue l’un des plus grands obstacles à une coopération climatique internationale efficace ?
L’histoire en chiffres
Lorsque les gouvernements se réunissaient pour la première fois dans le cadre de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) dans les années 1990, les Conférences des Parties (COP) annuelles n’attiraient que quelques milliers de participants. Même la conférence de Kyoto, qui a donné naissance au premier accord juridiquement contraignant sur les émissions, a accueilli moins de 10 000 personnes.
Depuis lors, une analyse menée par ecbi révèle une tendance frappante : après chaque COP majeure sur un traité, la participation à la COP suivante est à peu près doublée (voir le graphique ci-dessous).
Pourquoi ?
En partie, la réponse réside dans le succès. À mesure que le changement climatique s’est imposé dans l’agenda politique et économique, un nombre croissant d’acteurs souhaitent s’impliquer. Mais notre analyse révèle qu’une force moins connue pousse aussi les pics de participation : la FOMO.
À mesure que davantage de chefs d’État assistaient, les ministres en sont venus à conclure qu’ils devaient être présents également. À mesure que les ministres arrivaient en plus grand nombre, les délégations gouvernementales se sont élargies. Les entreprises, les investisseurs, les chercheurs, les militants, les journalistes, les responsables municipaux et les philanthropes ont pris la même conclusion : si tout le monde important se rend à la COP, nous ne pouvons pas nous permettre de rester à l’écart.
Le résultat est un cycle auto-renforçant. Plus la COP devient grande, plus la présence paraît indispensable, car la présence envoie un signal de pertinence.
La communauté négociatrice a à peine grandi
Les chiffres globaux d’assistance ne racontent qu’une partie de l’histoire. À la COP28, plus de 42 000 badges de partie ont été attribués aux délégations nationales officielles. Or, seulement 1 581 délégués avaient également assisté à la session technique de négociation à Bonn, cinq mois plus tôt. Moins de 4 % des délégations de partis formaient la communauté négociatrice centrale.
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Cette communauté négociatrice centrale est restée remarquablement stable : au cours des cinq COP depuis Paris, entre environ 1 300 et 1 600 délégués ont systématiquement assisté à la fois à la séance de négociation de juin et à la COP annuelle.
La communauté négociatrice n’a pas été multipliée par vingt, mais la COP l’a été.
Une COP, trois événements différents
La COP actuelle s’est, en réalité, transformée en trois événements très différents, réunis en un seul.
Le premier est la séance formelle de négociation, où les gouvernements conviennent des règles, des orientations et des décisions dans le cadre de la Convention et de l’Accord de Paris.
Le second est un sommet politique mondial, où les dirigeants annoncent des initiatives et démontrent un engagement politique.
Le troisième est une vaste exposition climatique, où les entreprises, les villes, les chercheurs, les institutions financières et la société civile présentent des solutions, nouent des partenariats et mobilisent le public.
Chacun d’entre eux remplit une fonction utile, mais le problème est qu’ils se retrouvent regroupés par accident historique plutôt que par conception institutionnelle.
Plus grand n’est pas toujours meilleur
Les conséquences des « mega-COP » deviennent de plus en plus difficiles à ignorer.
Les pays les plus vulnérables face au changement climatique sont de moins en moins en mesure d’accueillir les COP et perdent ainsi la possibilité d’entendre leur voix. Accueillir une COP moderne exige désormais d’énormes ressources financières, des opérations de sécurité étendues et une capacité d’accueil que de nombreux pays ne possèdent tout simplement pas. Même les nations plus riches sont devenues plus réticentes à prendre ce fardeau.
À l’intérieur de l’enceinte, la taille crée ses propres inefficacités. Les négociations climatiques avancent souvent par le biais de conversations informelles : une rencontre fortuite dans un couloir, une discussion autour d’un café, une conversation improvisée entre délégués qui découvrent des terrains d’entente. Ces opportunités deviennent plus rares lorsque les participants passent des heures à naviguer dans des lieux immenses et à franchir des contrôles de sécurité bondés.
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L’accès des observateurs est contraint par le surpeuplement. Les délégations nationales incluent désormais un grand nombre de participants non gouvernementaux, parfois en nombre dépassant les officiels des ministères. Parallèlement, les entreprises, les militants et les journalistes entrent en concurrence avec les négociateurs pour le même espace et la même attention.
La propre ampleur de l’événement génère également un problème d’image. Un rassemblement de 60 000 personnes ou plus génère inévitablement des attentes de percées politiques spectaculaires chaque année. Or une grande partie de la diplomatie climatique actuelle repose sur des progrès constants et techniques. Lorsque ces réalisations plus discrètes sont jugées par rapport aux attentes suscitées par un méga-événement, la déception vis-à-vis du processus des Nations Unies sur le climat devient presque inévitable.
Il est temps de dissocier
Tout ne doit pas se dérouler au même endroit et au même moment. Les négociations, le leadership politique et les partenariats de mise en œuvre méritent chacun leur propre espace. Ils devraient devenir des événements distincts.
Des sessions routinières des organes directeurs, impliquant environ 5 000 participants directement engagés dans le processus formel, pourraient se tenir à Bonn, où est basé le secrétariat climatique des Nations Unies. Des sommets politiques pourraient être convoqués séparément lorsque l’intervention des dirigeants est réellement nécessaire. Des expositions climatiques pourraient continuer à tourner avec la Présidence de la COP, offrant des opportunités dédiées aux entreprises, investisseurs, villes, chercheurs et société civile pour présenter des solutions et forger des partenariats.
Une telle approche renforcerait, et non affaiblirait, la participation. Les négociateurs bénéficieraient d’un cadre de travail plus ciblé et plus efficace. Les pays hôtes seraient confrontés à un défi logistique et financier bien plus gérable. Les pays vulnérables au climat auraient à nouveau une réelle opportunité d’accueillir des réunions clés et de façonner l’agenda mondial. Les entreprises, les investisseurs, les villes et la société civile gagneraient en visibilité en participant à des forums conçus pour le partenariat, l’innovation et la mise en œuvre, plutôt que de rivaliser avec les négociations formelles pour l’espace et l’attention.
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Aujourd’hui, les mega-COP évoluent par étapes, une décision apparemment sensée à la fois, jusqu’à ce que leur simple ampleur ne sape bon nombre des objectifs qu’ils étaient censés servir. La peur de manquer peut désormais devenir l’un des plus grands obstacles à la réforme nécessaire pour rendre le processus plus efficace.
La plus grande crainte n’est plus de manquer la prochaine COP, mais de manquer l’opportunité de repenser le processus afin qu’il puisse atteindre son objectif ultime : lutter contre la crise climatique.
Benito Müller est directeur général d’Oxford Climate Policy et directeur de l’European Capacity Building Initiative (ecbi).
Anju Sharma est une spécialiste de la politique climatique au sein d’Oxford Climate Policy.
Jen Allan est Maître de conférences à l’Université de Cardiff et conseillère stratégique à l’Institut international pour le développement durable.
Matthias Roesti est chercheur postdoctoral étudiant l’économie politique du changement climatique au Environmental Politics Lab de l’Université de Pennsylvanie.
Luis Gomez-Echeverri est un ancien cadre supérieur du PNUD et de la CCNUCC et est actuellement chercheur émérite à l’Institut international d’analyse des systèmes appliqués, travaillant à l’intersection du climat et du développement.
Françoise Perrin
Rédactrice française engagée dans l’information citoyenne, je m’intéresse aux liens entre écologie, démocratie et solidarité. À travers mes articles, je cherche à rendre les grands enjeux de société plus clairs, plus accessibles et plus proches du terrain, en donnant une place aux initiatives, aux débats et aux voix qui participent à transformer notre époque.
